撰 文|缪因知 南京大学法学院教授
2025年4月30日，全国人大常委会通过了《民营经济促进法》（以下简称《促进法》）。该法2025年5月20日正式施行。这个法律通过日和施行日之间的间隔是较短的。这一方面表明了立法者希望本法尽快生效的期待，另一方面，这也和本法的特点有关。
《促进法》总体上是一部政策法，不直接设定具体的行为规范，不会像交通法规变动那样一夜之间改变大家的行止。一方面，可以说国家各级部门在“520”前就可按照《促进法》的意思开始行事了。从另一方面说，这也意味着《促进法》在5月20日后不一定马上产生立竿见影的效果。古人云，徒法不足以自行。对于《促进法》这样的政策法，这尤为明显。民营经济之促进，不仅在于规则，更在于人心。
民营经济的主力军是中小企业。我国2003年就有了《中小企业促进法》，之所以仍然要制定《民营经济促进法》，是由于国家认为有必要从企业所有制而不只是企业规模的角度强调对大中小民营经济参与者的保护与推动。
众所周知，这些年民营经济遭遇了诸多客观困难和压力，在一些人的口中，这竟反而成了民营经济应当被消灭或限制的理由。虽然这些或蠢或恶的想法不会影响国家层面的决策，但难免会多少浮动人心。在此之际，《促进法》作为一种鲜明有力的国家政策宣示和长久、全面的制度定型，可谓意义重大。
《促进法》是国家
公平对待民营经济的
承诺书
从其基本内容看，《促进法》虽然主要关乎民营经济，但其主要是给国家及各部门，而非民营企业提出了行为准则和要求。《促进法》并非对民营经济、民营企业的优待法或倾斜保护法。其核心是要求国家及各部门“保证各类经济组织公平参与市场竞争”（第一条）、“坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则”（第三条）。民营经济组织及其从业人员所求、所能求的只是在一个公平、透明、法治的环境中展开竞争、获得和国有经济组织同等或类似的市场准入、投融资机会。就每一个具体的民营企业及其从业人员而言，其仍然需要“杀出重围”才能取得成功。
从内容安排看，《促进法》第二章《公平竞争》强调民营经济组织平等进入市场的权利（第十条），第三章《投资融资促进》虽然有“支持”参与重大工程、战略新兴产业一类的表述（第十六条），第四章《科技创新》有保障民营经济组织参与标准制定工作的规定（第三十条），但这些主要还是“不禁止”参与公平竞争的意思，而非说民营经济组织获得了配额、一定可以有一席之地。
从文本表达看，《促进法》指向的行为主体包括：国家、国务院和县级以上地方政府、国务院发展改革部门、国务院有关部门、各级政府及其有关部门、国家机关及其工作人员、市场监督管理部门、反垄断和反不正当竞争执法机构、司法行政部门等。虽然中国法律文本往往不使用明显的时态情态动词，“国家实行某某促进制度”一类的提法，可能存在已经实行、正在实行、将来实行、应当实行等多种解释空间，但不管如何，这些表述体现了国家对最终实现全面促进民营经济的种种制度、政策的愿景。尽管没有列出各项制度推进的时间表，但《促进法》可谓国家给出的一份庄严的承诺表，应当成为国家各级有关部门今后多年实施相关工作安排时的政策基调。
仅从《促进法》的表面文字着眼的话，并不能确保各级政府部门一定会做什么。因此，在接下来，国家仍然有必要组织各级政府有关部门深入学习，从国家百年大计的高度领会《促进法》的精神和价值导向，结合本部门工作，发挥主动能动性来推动、细化各种打造和维护公平竞争环 境的措施，促进民营经济的种种制度得以落地和产生实效。相关部门是否制定和实施了促进民营经济的规章和细则，应当成为政府工作绩效考核的重要内容之一。
除了针对具体实体领域的承诺外，《促进法》第六章《服务保障》提出了一些对接性的长效程序机制，也很重要，如日常听取民营经济组织的意见建议（第四十四条）、制定规则时听取意见建议（第四十五条）、及时公布优惠政策（第四十六条）等。对于执法违法行为的投诉举报处理机制（第五十三条）更是需要落到实处。
必要的差异化政策，
亦为补足短板
对民营经济组织而言，最重要的是“平等对待、公平竞争、同等保护”。这不仅包括国家部门在制度设计上不歧视对待，也包括在各类主体客观存在差别时，不简单用同一高标准尺度衡量。
《促进法》中很少的“特殊对待”规则主要是对金融机构提出的，包括：“对金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务实施差异化政策，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度、建立健全尽职免责机制”（第二十条），“金融机构在依法合规前提下，按照市场化、可持续发展原则开发和提供适合民营经济特点的金融产品和服务”（第二十三条）。
这看似是区别对待，实际上还是在民营经济促进工作中补短板。我国金融机构一向注重高度安全性、防风险性，这虽然无可厚非，但实际上存在“嫌贫爱富”、“嫌小爱大”的问题。国有企业无论大小，均有国家信用的隐性背书。金融机构向国有企业提供金融服务，出现呆账坏账，也仍然可以用“算政治账”来解释。相比之下，民营经济组织特别是小微企业的，就处于较为“金融饥渴”的状态。
对此，不能以错匹错，说给民营经济组织提供融资支持也是一笔“政治账”，不妨同样加大支持力度即可。更为科学务实、符合市场经济的态度是正视民营经济组织较之国有企业，客观上往往缺乏融资的硬实力。这既由于民营经济中大量存在着初创的小微企业，也由于民营企业一般处于高度竞争的行业中，天然具有更高的风险性甚至倒闭概率。若以“安全”用统一高标准尺子来衡量，就像是规定小吃店、路边摊也要遵守五星级大饭店的流程水准，最后看似事故率降低了，但却没把广大吃不饱、吃不好的社会公众承担的成本计算在内，更不用说对小吃店、路边摊本身造成的机会剥夺。
由此，在我国金融机构本身也需要进一步市场化的背景下，有关部门给金融机构“松绑”，允许它们探索填补对民营经济提供金融服务的空缺，允许金融机构为此承担合理的市场风险、容忍小微民营经济组织的不良贷款率，是促进民营经济的必要一步。
种种监管执法的尺度也不应该只考虑高标准。《促进法》提出国家机关的“调查应当避免或者尽量减少对正常生产经营活动产生影响”（第六十条），可以按照《行政处罚法》规定，依法予以从轻、减轻或者不予处罚的安排（第五十一条）。这在法律上并非民营企业的专享好处，但在实际上能令中小微民营企业格外受惠。
虽然自上一届政府以来，我国已经施行了力度很大的“放管服”改革，废除了诸多监管和审批要求，但我国的监管规则仍然可谓繁多，海量的中小微民营经济组织在劳动用工、安全生产、职业卫生、社会保障、生态环境、质量标准、知识产权、网络和数据安全、财政税收等方面不可能和大企业一样做到一一高度合规。而且，在很多领域，企业的合规成本相对固定，并不和规模成明显正比。换言之，小企业的合规相对成本可能反而更高。对此，监管执法机构有必要探索差异化政策、提高容忍度。
近年常有所谓95后、00后年轻人“整顿职场”的说法。青年们若是勇敢向无度加班、逼人敬酒、职场霸凌等陋规说不，值得肯定，但实践中大量“整顿职场”却是基于种种繁文缛节又不无朝令夕改的行政规定向监管机构举报企业“不合规”，以至于出现了“整顿职场”一般只是向小微民营企业“开炮”的奇观。这显然不完全由于中小企业不如大型国有企业更有诚信廉洁意识，在很大程度上得归结为有关监管执法部门对容易捏的“软柿子”的“过度作为”甚至是“执法捕捞”。
监管执法部门对合理免罚减罚明示具体的适用场景，是下一步的要点。2019年以来，上海等地率先规定：对于消防、市场管理、质量技监、食品安全等多个领域的数以十计的具体轻微违法行为，当事企业具有过失、首次违反、无危害后果、及时改正或接受教育等情形的，均可免于处罚。此等规则细化的思路没有直接反映在本次《促进法》的文本中，但符合《促进法》的精神，值得进一步推广。
促进民营经济，
工夫亦在法律之外
将促进民营经济予以法制化，是一个重要而有益的举措。但法律只是社会制度、社会规范的一种。民营经济组织本身在社会中处于弱势地位，法律列举了一些促进其发展的措施，不等于其就能获得真正同等的地位。与观念有关的种种情形，也不是靠一部《促进法》就能解决的。借着《促进法》出台的东风，全社会有识之士都值得对民营经济的重要性予以更清楚的认识，消除对民营经济的种种有意无意的偏见、糊里糊涂的说法。
例如，现在流行把考上公务员或有编制的国有单位称为“上岸”。这挺奇怪。在我国，公务员的定位是要为人民服务。很多公务员特别是基层公务员的工作也确实不太轻松。“上岸”对应的是什么？难道是仍然在“苦海”中的芸芸众生？这种提法既不当地营造了体制内工作的“高贵感”，也是对体制外、包括民营经济组织从业人员在内的老百姓的一种矮化。
又如，现在很多高校在总结毕业生就业工作时，也存在抬高公务员和体制内岗位的倾向，甚至规定优秀毕业生评选主要考虑这些岗位。在青年学生中人为制造了去民营经济组织就业低人一等、或至少技不如人。这种人为的、不必要的扭曲也是应该予以矫正的。
再如，现在舆论场上有动辄怪罪资本是种种坏事之幕后黑手的习惯。打工人觉得辛苦，怪资本。看电影觉得女主角选得太丑，也怪资本。其实，资本是一个中性的概念。《公司法》规定任何公司包括国企都有资本。资本希望实现效益，可谓理所当然。国务院也多次发文要求“国有资本保值增值”。我们每个人也想让自己的“人力资本”得到最大化。
但现在舆论场上千夫所指的资本显然专指民营经济中的资本，甚至把民营企业家暗指为旧社会的资本家，尽管改革开放后我国官方正式文件已经不再提及“资本家”。这就算不是对民营经济的污名化，也至少是一种恶意。虽然不至于构成“侮辱、诽谤”等应当追究责任的侵权（第五十九条），也值得主流媒体和有识之士多做努力。实事求是、风清气正的舆论环境对于民营企业获得公平竞争权，也很重要。
