裁判要旨
朱某 于2017年10月13日到达北京火车站后 ，由驻京办工作人员 接到驻京办 ，次日 由张家界市公安局永定公安分局干警带至北京火车站，随后乘火车返回张家界 。从朱某开始 进入北京火车站到其被劝返的整个过程中，朱某均处于驻京办、公安机关的控制之下，未去过除火车站、驻京办以外的其他信访重要敏感地区 ；其本人 亦无张贴、散发材料，呼喊口号，或是言语辱骂、发生肢体冲突或不听劝阻的缠访、闹访等过激行为 ，故朱某 没有实施过法律规定的扰乱公共场所秩序的行为。
永定公安分局认为朱某 在十九大召开前夕携带上访材料到达北京火车站，即构成扰乱公共场所秩序 。对此本院认为，朱某有意 在国家重要会议期间以治病为由携带上访材料赴京，可能会对北京的安保工作造成不良影响 ，但朱某经劝阻后 即同意返回张家界，既无过激行为，也未造成危害后果 。法律没有规定 公安机关可以对虽有可能发生但并未实际发生的违法行为进行行政处罚 。且朱某此前及本次赴京， 均未受到当地公安机关的教育、训诫，其在本次处罚前也未因上访被行政处罚过 。故永定公安分局 在朱某未实际实施扰乱公共场所秩序行为的情况下，即以朱某扰乱公共场所秩序情节严重为由，对其作出行政拘留十日的顶格处罚，事实依据不足，应予以撤销。
裁判文书
湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）湘行再15号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱某，男，1962年12月5日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：张家界市公安局永定分局。住所地：湖南省张家界市永定区西溪坪办事处永定大道393号。
法定代表人：谷佶晖，该局局长。
委托代理人：杜志彬，该局民警。
委托代理人：滕晓群，该局民警。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：张家界市公安局。住所地：湖南省张家界市南庄坪。
法定代表人：谢振华，该局局长。
委托代理人：彭亚，该局民警。
再审申请人朱某与被申请人张家界市公安局永定分局（以下简称永定公安分局）、张家界市公安局行政处罚一案，湖南省张家界市永定区人民法院于2018年3月13日作出（2018）湘0802行初字21号行政判决。朱某不服，向湖南省张家界市中级人民法院提起上诉。该院于2018年5月23日作出（2018）湘08行终19号行政判决。朱某仍不服，向本院申请再审。本院于2018年11月20日作出（2018）湘行申506号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一、二审法院经审理查明，朱某因房屋拆迁问题多次向政府部门上访与信访。2017年9月28日，朱某冒用朱新华的居民身份证购买张家界至北京的火车票准备到北京非访，在进站检票口被工作人员发现后阻止并被劝回。2017年10月12日，朱某再次携带信访材料，在张家界火车站准备出发去北京非访时，被官黎坪街道办事处工作人员发现并劝回。朱某在被劝回后当日再次乘坐大巴到长沙，后由长沙搭乘Z37火车从长沙出发并于10月14日到达北京西火车站，在北京西火车站被官黎坪办事处工作人员发现并劝回。朱某被劝回后被传唤至永定公安分局。永定公安分局的干警依法对朱某进行了询问，调查了相关人员，依法告知了朱某在行政处罚前所享有的相关陈述、申辩权利。2017年10月16日，永定公安分局作出张定公（官）决字［2017］第2394号《公安行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认为朱某的行为分别违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项的规定，决定分别行政拘留10日，合并执行行政拘留20日。朱某不服，申请行政复议，张家界市公安局于2018年2月5日作出张公复决字［2018］0004号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了永定公安分局作出的被诉处罚决定。朱某不服，遂提起行政诉讼，请求撤销永定公安分局作出的被诉处罚决定，撤销张家界市公安局作出的被诉复议决定。
朱某不服，向本院申请再审称：1．朱某去北京是为了治病不是非访，北京医院的病历及多段录音等证据可以证明。2．朱某去北京携带的包里只有病历，没有上访材料。3．朱某去北京乘坐的火车是Z36而不是Z37，到达北京的时间是13日而不是14日。4．朱某借用他人身份证购票是经过他人认可的，且张家界火车站派出所对此事询问后未予追究责任。5．永定公安分局当时没有叫朱某签文书，朱某家人也没接到任何文书。请求撤销一、二审判决，改判支持朱某的一审诉讼请求。
本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据朱某的再审申请理由及二审调查情况，本案再审争议焦点主要为：
一、朱某是否有扰乱公共场所秩序的行为
被诉处罚决定认为朱某违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，即： “有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；” 本案中，朱某 于2017年10月13日到达北京火车站后，由驻京办工作人员接到驻京办，次日由永定公安分局干警带至北京火车站，随后乘火车返回张家界 。从朱某开始 进入北京火车站到其被劝返的整个过程中，朱某均处于驻京办、公安机关的控制之下，未去过除火车站、驻京办以外的其他信访重要敏感地区 ；其本人 亦无张贴、散发材料，呼喊口号，或是言语辱骂、发生肢体冲突或不听劝阻的缠访、闹访等过激行为，故朱某没有实施过法律规定的扰乱公共场所秩序的行为 。
永定公安分局认为 朱某在十九大召开前夕携带上访材料到达北京火车站，即构成扰乱公共场所秩序 。对此本院认为，朱某 有意在国家重要会议期间以治病为由携带上访材料赴京，可能会对北京的安保工作造成不良影响 ，但朱某 经劝阻后即同意返回张家界，既无过激行为，也未造成危害后果 。法律没有规定 公安机关可以对虽有可能发生但并未实际发生的违法行为进行行政处罚 。且朱某 此前及本次赴京，均未受到当地公安机关的教育、训诫，其在本次处罚前也未因上访被行政处罚过 。故永定公安分局在朱某 未实际实施扰乱公共场所秩序行为的情况下，即以朱某扰乱公共场所秩序情节严重为由，对其作出行政拘留十日的顶格处罚，事实依据不足，应予以撤销。
二、朱某冒用他人身份证购买火车票是否应予处罚
被诉处罚决定认为朱某违反了《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项的规定，即：“ 有下列行为之一的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得：（一）冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的； ”而湖南省公安厅湘公发［2013］89号《湖南省公安行政处罚裁量权基准（二）》第十六条规定，1．情节较轻的违法行为情形：初次冒用他人居民身份证，未造成危害后果的，处罚基准为处二百元以上五百元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。2．一般情节的违法行为情形，处罚基准为处五百元以上八百元以下罚款，或者处五日以下拘留；有违法所得的，没收违法所得。3．情节严重的违法行为情形：多次冒用他人居民身份证；曾因冒用他人居民身份证被处罚的；冒用他人居民身份证，进行违法活动的；其他情节严重的情形，处罚基准为处八百元以上一千元以下罚款，或者处五日以上十日以下拘留；有违法所得的，没收违法所得。
本案中，根据被诉处罚决定认定的事实，朱某于2017年9月28日冒用他人身份证购买车票，在进站检票口被发现后阻止并被劝回，故朱某本次冒用他人身份证的行为未造成危害后果。但朱某被处以行政拘留十日的处罚，其应当有属于湖南省公安厅湘公发［2013］89号《湖南省公安行政处罚裁量权基准（二）》第十六条第3点规定的冒用他人身份证违法行为情节严重的情形。而根据本院查明的事实，朱某是否还存在多次冒用他人居民身份证的行为，或者曾因冒用他人居民身份证被处罚过，或者冒用他人居民身份证进行过违法活动等其他情节严重的情形，永定公安分局均未予以查实。在此情形下，朱某在特殊时期冒用他人居民身份证购买车票拟去往北京的行为具有一定的社会危害性，依法虽可给予处罚，但根据朱某违法行为的程度，应属于湖南省公安厅湘公发［2013］89号《湖南省公安行政处罚裁量权基准（二）》第十六条第2点规定的一般情节的违法行为情形，即“初次冒用他人居民身份证，未造成危害后果的情形，处罚基准为处五百元以上八百元以下罚款，或者处五日以下拘留”。综上，被诉处罚决定关于朱某冒用他人居民身份证行政拘留十日的处罚，适用法律错误并导致处罚结论明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。
综上，被诉处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予纠正。被诉复议决定维持被诉处罚决定，亦应予撤销。朱某再审申请认为其没有扰乱公共场所秩序行为的理由成立，依法可予支持，但认为其去北京不是上访和借用他人身份证购票是经他人同意不构成违法的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（六）项、第七十七条第一款和《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销湖南省张家界市永定区人民法院（2018）湘0802行初字21号行政判决和湖南省张家界市中级人民法院（2018）湘08行终19号行政判决；
二、撤销张家界市公安局永定分局于2017年10月16日作出的张定公（官）决字［2017］第2394号《公安行政处罚决定书》中关于“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，现决定对朱某行政拘留十日”的内容；
三、撤销张家界市公安局于2018年2月5日作出的张公复决字［2018］0004号《行政复议决定书》；
四、将张家界市公安局永定分局于2017年10月16日作出的张定公（官）决字［2017］第2394号《公安行政处罚决定书》中“根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款（一）项之规定，现决定对朱某行政拘留十日”变更为“根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款（一）项之规定，现决定对朱某行政拘留五日”。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由张家界市公安局永定分局、张家界市公安局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
审 判 员 赵 旻
二〇一九年五月五日
法官助理丁恒芳
代理书记员 庞亦芝
