从事后的历史视角看，“帝国衰退”或许确实难以避免。但英国政府在20世纪30年代所做的战略评估和决策，仍然为我们深入理解第二次世界大战的起源提供了一个不可忽视的重要视角。
作者 |徐一彤
图源 |图虫创意
今年是第二次世界大战结束八十周年。1945年5月，欧洲迎来了对纳粹德国的胜利（即VE Day）。在东线，苏联以极大的代价占领了柏林；在西线，美国等盟国则从诺曼底登陆后，一路攻入德国腹地。这场长达六年的全球战争终于落下帷幕，同时也揭开了一个新时代的序幕。
然而，回顾这段胜利的历史叙述时，我们经常忽视了英国的角色。尽管英国曾是同盟国阵营“三巨头”之一（另两国是苏联和美国），但在1945年，这个曾经强大的帝国正面临前所未有的危机。就在欧洲战事刚刚结束后的英国大选中，英国选民出人意料地将战时英雄丘吉尔赶下台，转而选择了工党政府。下台后的丘吉尔不久便发表了著名的“铁幕演说”，预示着欧洲将进入一个美苏对峙的冷战时代。同一年，英国经济濒临崩溃，不得不向美国申请紧急贷款以维持运转。
对英国而言，从战时到战后的转变凸显了帝国走向衰落的残酷现实。这种衰落的根源，实际上至少可以追溯到第一次世界大战结束后的时代。历史学家保罗·肯尼迪将英国在两次世界大战之间的处境视为帝国衰退的经典案例。20世纪30年代，英国的工业产值已不足全球总量的10%，却要维持一个遍布全球约四分之一陆地面积的殖民帝国。这种经济实力与帝国责任之间严重的失衡，注定了英国难以长期支撑下去。
但问题的复杂性远超出这种客观的实力不足。在战后的西方学术界中，两次大战之间英国的历史几乎成了一本批评的百科全书。例如，国际关系领域的现实主义学者批评20世纪30年代的英国政府过于天真，相信国际联盟能够提供可靠的集体安全，结果忽视了自身的军备建设。凯恩斯主义经济学家则指出，英国政府过于死守传统财政纪律，不敢采取积极的财政政策来加速扩军，致使英国在战争爆发时措手不及。此外，右翼军事理论家认为英国军方思想陈旧、僵化，不如德国新兴的闪击战战术高效。另一方面，左翼知识分子批评战前保守党政府因意识形态的偏见，未能及时与苏联达成合作以遏制希特勒的扩张。
然而，从20世纪70年代起，随着大量官方档案的解密，以及英国首相斯坦利·鲍德温和内维尔·张伯伦等核心决策者的私人书信公开，历史学家们开始重新审视20世纪30年代英国战略决策背后的逻辑和动机。这些新史料提出了两个重要观点：
第一，战前英国所处的国际环境并非一味消极。尽管英国的工业能力相对衰落，但全球性的殖民地网络和金融资源依然赋予了英国一定的战略优势。这种全球布局在一定程度上支撑了英国在20世纪30年代进行重整军备，并试图对德国实施威慑的能力。
第二，英国财政部在20世纪30年代政府决策中的作用空前强大，对重整军备的具体规模和进程产生了决定性影响。财政部的严格控制不仅是出于财政纪律，也反映了当时决策者试图在短期军备扩张和长期财政稳定之间达成的微妙平衡。
从事后的历史视角看，“帝国衰退”或许确实难以避免。但英国政府在20世纪30年代所做的战略评估和决策，仍然为我们深入理解第二次世界大战的起源提供了一个不可忽视的重要视角。
黄油还是大炮：重整军备的经济账
客观来看，20世纪30年代的英国对国际形势变化有着相当敏锐的洞察力。“九一八事变”后，日本在中国东北建立了伪“满洲国”。英国随即放弃了此前的“十年原则”（Ten-Year Rule，即假设未来十年内不会爆发大规模战争），开始重新评估全球的地缘风险。1933年10月，德国退出国际联盟后，英国迅速成立了“国防需求委员会”，专门协调外交、财政与军事部门，制定长期国防计划。到1936年，英国政府正式将德国、意大利与日本列为主要威胁，全面启动了军备扩充计划。从这一视角看，说英国是最早为下一场世界大战做准备的主要国家之一，并不为过。
与同期孤立主义盛行的美国、深陷内部动荡的苏联不同，英国当时仍然是世界上唯一具备全球战略利益的大国。虽然工业实力相比美苏日并不突出，但由于第一次世界大战中德国战败，英国在欧洲的相对地位依旧稳固。尤其是在海军力量上，英国优势明显。德国公海舰队覆灭后，皇家海军不仅继续在全球范围内保持领先，也进一步巩固了对欧洲海域的绝对控制。
当时的“大英帝国”更像是一个松散的全球共同防御体系，而非一个紧密的军事同盟。一旦欧洲再爆发战争，英联邦各自治领和英属印度至少能为英国提供人力、物资支持，从而增强战争时的经济韧性。再加上海军对德国的海上封锁能力，英国在长期消耗战中仍然拥有一定优势。
但英国真正希望的是通过军备扩张建立有效威慑，从而阻止战争爆发，而非真正投入战斗。理论上讲，依托皇家海军的优势，英国可以在欧洲围堵德国，同时在地中海击败意大利，随后再向东亚投入主力舰遏制日本。但现实中，这场“理论上的战争”，即使英国能够打赢，也根本无法负担。
作为20世纪初全球资本市场的中心，英国在第一次世界大战期间是协约国阵营的主要金融支持者，承担了大量的财政压力。然而，1917年美国参战前，英国已耗尽了自身的金融储备，不得不向美国大举借债，累积了巨额的美元债务。到1931年全球经济大萧条期间，英国试图重组债务未果，最终于1932年对美国债务实质违约。1934年，美国国会通过《约翰逊法案》（Johnson Act），禁止债务违约国在美国继续借贷或赊购商品。这意味着英国对美国的进口贸易只能以黄金或美元储备直接支付，完全丧失了借贷便利。
英国的军工业天然依赖进口原材料和设备，属于典型的“进口密集型产业”，而英国的出口产业则大多集中在民用经济领域。扩张军工产能必然挤占民用经济资源，尤其是熟练劳动力。同时，如果通过财政赤字进行扩军，随之而来的通货膨胀也会抬升成本，削弱英国商品在国际市场的竞争力。一旦扩军规模过大、贸易平衡严重恶化，黄金和美元储备就会迅速流失，最终导致战争爆发时英国陷入金融崩溃的困境。
相比之下，英国的对手德国扩军所面临的经济约束要小得多。1935年，英国的军费仅占GDP的2.2%，而德国同期军费占GDP比例已超过10%。在新兴的航空工业领域，这一差距更加明显。德国航空部长赫尔曼·戈林通过强势统合民间企业、甚至设立专门银行提供信用担保，使德国的飞机产量在短短三年内暴涨至英国的三倍。德国政府还可通过发行名为“梅福券”（Mefo Bills）的特殊金融工具变相举债，同时严控工资和物价，以近乎专制的行政手段推进军工生产。
纳粹德国宣传部长戈培尔曾经将德国的扩军政策形容为在“黄油和大炮之间果断选择了大炮”，即优先发展军事而牺牲民用消费。而英国则无法轻易做出这样的取舍，既要维持民生（黄油），也要增强军备（大炮）。在20世纪30年代大部分时间里，掌握英国财政与军备平衡的核心人物，正是后来因绥靖政策而备受争议的首相内维尔·张伯伦。
因此，英国在二战前的重整军备之路，并非单纯地对军事威胁的简单反应，而是一场精密且危险的经济与战略博弈。它必须在军事力量与经济实力之间、在短期战争风险与长期国家竞争力之间，保持一种近乎不可能的紧张平衡。
“第四军种”：财政部与英德博弈
历史常以“慕尼黑悲剧”记住内维尔·张伯伦：1938年，作为英国首相的他在慕尼黑会议上对希特勒作出让步，试图通过绥靖政策避免战争，却在事实上助长了纳粹德国的侵略，间接促成了二战的爆发。然而，张伯伦在1931至1937年担任财政大臣的经历，同样不容忽视。
1931年9月，一场起源于奥地利的金融风暴席卷伦敦金融市场，迫使英国退出了长期坚持的金本位制度。同年10月，由保守党主导的国民联合政府上台，张伯伦出任财政大臣，迅速成为经济政策的主导者。
他在1932年2月推动通过了《进口税法案》，对英联邦和帝国领地以外的进口商品征收10%的关税，形成了以英国为中心的帝国关税特惠同盟。同年4月，张伯伦在年度预算案中削减公共开支，并重组了一战后政府积累的巨额债务，同时降低银行利率以刺激经济。到1934年和1935年，英国财政连续实现盈余，民间经济也逐渐恢复增长。
财政盈余本应为军备扩张创造空间，但英国经济复苏的基础却带来了新的挑战。20世纪30年代英国的经济增长主要由国内需求驱动，尤其是汽车制造和房地产行业的繁荣。但英国出口贸易表现不佳，到1939年战争爆发时，出口规模仍未恢复到1931年之前的水平。这使得英国在扩充军备时面临严重的进出口矛盾：扩大军工业需要大量进口原材料和设备，而英国购买这些物资的资金又高度依赖出口贸易的收入。
这一困境在经济学上被称为“黄油和大炮的矛盾”（Guns versus butter）：政府是应该优先增加军费（大炮），还是改善民众生活（黄油）？在英国的情形中，这一矛盾尤其尖锐。军工业扩张不仅需要更多劳动力，推高工资成本，也与支持经济复苏的民用产业争夺有限资源。
面对这种脆弱的经济平衡，英国需要谨慎控制军备扩张的速度，但当时英国政府的军事决策机制并不完善。“国防需求委员会”虽能协调外交部、财政部和各军种的需求，但只是一个松散的平台。英国直到1940年丘吉尔上台前，都未设立统一的国防部来系统分配各军种资源。因此，财政部成了实际控制军费和扩军节奏的关键部门。
作为财政大臣，张伯伦对军事战略兴趣不大，但他无法容忍各军种的军备要求毫无节制地增长。他领导的财政部要求所有军备计划必须符合经济现实。不过，财政部的手段并非一味保守。1937年初，张伯伦推动通过了《国防贷款法案》，允许政府通过发行债券筹措未来五年扩充军备的额外资金。这意味着财政部将英国经济与财政稳定明确纳入战略考量，构成英国防御体系的“第四军种”。
所谓“第四军种”，实际上就是以经济稳定与财政实力作为长期战略的支柱。军事理论家李德·哈特早在1932年便提出类似的主张，他强调英国应利用皇家海军的优势进行海上封锁，避免在欧洲大陆进行直接的大规模战争。这种战略意味着英国必须确保在长期战争中经济不至于崩溃，否则任何军事优势都将无从发挥。
在“第四军种”的长期战略下，空军成为英国军备计划的优先领域。两次世界大战之间，航空技术迅猛发展，单翼轰炸机的出现大大增强了攻击能力。当时普遍认为，新型轰炸机赋予进攻方极大的优势，使英国本土首次直接暴露在德国空军威胁之下。这一现实威胁促使英国自1936年起，明确优先发展空军力量。
1937—1938财年，皇家空军的预算首次超过陆军；次年，空军预算更超过了传统优势军种皇家海军，成为英国投入最多的军种。
尽管英国的空军扩张规模巨大，但仍然受制于经济平衡的束缚。与德国航空部长戈林强势主导下的德国航空工业不同，英国政府采用了更谨慎的“影子工厂”（Shadow Factories）策略。所谓“影子工厂”，即政府资助民用汽车生产商预留产能和厂房，以便战争时迅速转产飞机。政府直接投资的新飞机工厂数量有限，航空生产主要依靠与民间企业的合作。
1938年，英国终于实现了飞机生产的规模化，随后著名的“喷火”（Spitfire）和“飓风”（Hurricane）战斗机相继装备皇家空军。到1939年，英国飞机的产量甚至追平了德国。当1940年“不列颠空战”（Battle of Britain）爆发时，英国空军不仅拥有地理上的主场优势，在技术、生产能力和飞行员素质方面也已丝毫不逊于德国空军。
虽然后世通常将不列颠空战的胜利归功于皇家空军英勇的飞行员，但其真正基础，是20世纪30年代财政部严格控制下英国航空工业的成功建设。这种谨慎而有计划的经济战略，帮助英国在战争初期最危险的时刻幸存下来，也验证了作为“第四军种”的财政部对战争准备做出的关键贡献。
至暗时刻：“英式战争之道”的心理困境
与航空工业的成功赶超相比，“第四军种”战略思维所带来的另一个结果，却并不那么令人鼓舞，那便是绥靖政策。人们往往将“绥靖”一词与失败主义划等号，但事实上，无论作为财政大臣还是后来担任首相，内维尔·张伯伦都绝非失败主义者。他真正的问题，反倒是过于乐观地相信英国可以依靠长期威慑来阻止战争的爆发。最终，这种过分乐观让英国付出了高昂的代价。
1938年9月，张伯伦三次飞赴德国与希特勒直接谈判，最终与法国、意大利达成了著名的《慕尼黑协定》。这项协议将捷克斯洛伐克的苏台德地区割让给德国，以换取暂时的和平。在2005年史蒂文·斯皮尔伯格的电影《慕尼黑》的结尾，张伯伦宣称英国之所以妥协，仅仅是因为“时机还不适合开战”，英国重整军备尚未完成。这种说法与历史上英国军方1938年对本国军事准备不足的悲观评估是一致的，但并不能全面反映当时英国政府的思路。
事实上，从1938年10月回到伦敦，到1939年3月德国完全占领捷克斯洛伐克之间，张伯伦在私人谈话中表现得相当乐观。他曾表示，希特勒实际上已经“错过了开战的最佳时机”，因为只要德国不立即发起战争，英国的军备扩充迟早将形成强大的威慑力。一旦这种威慑确立，希特勒必定会回到谈判桌前，接受由英国主导的欧洲新秩序方案。即便希特勒本人拒绝合作，张伯伦也相信德国国内最终会出现一个更理性的领导者，取代希特勒的位置。
但正是这种对长期威慑战略的坚定信念，让英国完全误判了希特勒短期内的冒险意图。1939年4月，德国吞并捷克斯洛伐克后，英国与法国共同宣布保障波兰的安全。这意味着英国打破了原本以海上封锁为基础的“英式战争之道”，不得不选择介入欧洲大陆的战争，甚至向法国派遣远征军。
尽管战争已爆发，英国仍未摆脱长期主义的思维惯性。当1939年9月德国迅速闪击波兰、战争正式开始时，英国政府的经济情报显示，德国受到英国海军封锁后，其粮食与工业原料储备最多只能支撑一年。因此，张伯伦政府成立了专门的“经济战部”，试图通过经济封锁和限制中立国对德贸易，迅速耗尽德国的战争资源。张伯伦依然相信，只要持续封锁，德国国内的反对力量迟早会推翻希特勒，迫使德国重返外交谈判轨道。
然而，1940年5月的现实彻底粉碎了这种设想。德国军队发动西线攻势，仅用了一个多月便击溃了法国。德国成功占领法国后，其军事力量覆盖了整个欧洲大陆，使英国陷入孤立无援的状态。法国的迅速沦陷，固然是20世纪30年代的英国决策者们未曾设想的意外事件，但无可否认的是，英国长期主义的战略未能有效阻止战争爆发，更未能及时击败德国的战争潜力。
幸运的是，“第四军种”战略至少帮助英国在战争前期建立了一支拥有足够防御能力的军事力量，使英国能够撑过1940年的“至暗时刻”。然而，法国及其殖民帝国的崩溃所引发的连锁反应迅速席卷全球。日本和意大利利用英法在战争中的弱势状态，在法属印度支那和北非发动了新的军事行动，使得第二次世界大战真正变成了全球化的战争。
这一刻开始，战局的发展不再是英国所能控制的。这个昔日帝国的战略设想和威慑能力，最终被战争更为残酷的现实所彻底打破。
（作者系英日译者，毕业于伦敦政经学院政治系）
The END
